El pasado 23 de julio, los medios de prensa 
dieron cuenta de un nuevo pedido de Indulto solicitado por el Ex Presidente Alberto Fujimori Fujimori ante el Ministerio de Justicia, el cual nuevamente genera polémica no solo en el contexto en que este se produce, sino principalmente en razón al personaje y lo que este representa en la política nacional, refrescando en el inconsciente colectivo los execrables hechos por los que fue condenado a 25 años de prisión[1]. Más allá de la tajante negativa dada por el Presidente Pedro Pablo Kuczinsky quien descartó el otorgamiento de dicho beneficio, éste señaló estar de acuerdo con la aprobación de una ley que favorezca a condenados de avanzada edad terminen de cumplir su pena bajo arresto domiciliario, tal como lo señalara durante la campaña electoral, dejando la decisión en manos del actual Parlamento con mayoría fujimorista.
Bajo esta coyuntura consideramos ilustrativo efectuar un breve análisis de los aspectos sustantivos de la figura del Indulto, gracia presidencial que en nuestra opinión debe permanecer vigente en el ordenamiento nacional, pues más allá de la larga tradición constitucional, constituye un mecanismo idóneo, rápido y eficaz frente a las graves violaciones judiciales, prueba de ello es el reciente Indulto común otorgado a la Sra. Silvana Buscaglia Zapler, mediante Resolución Suprema N. 108-2016-JUS, publicada en el diario oficial El Peruano el 28/07/2016, quien fuera condenada a seis años y ocho meses por haber agredido al policía Elías Quispe Carbajal el 17 de diciembre de 2015; pena a todas luces desproporcional en función a la naturaleza del delito imputado (más allá del cuestionamiento respecto a su configuración) por la mínima lesividad del bien jurídico protegido en el supuesto de resistencia a la autoridad en comparación con otras figuras delictivas de especial gravedad.
EL INDULTO COMO PRERROGATIVA PRESIDENCIAL.-
El Indulto es entendido como la renuncia que hace el Estado respecto a la ejecución de pena que viene cumpliendo una persona condenada con sentencia firme. Se trata del perdón de la pena impuesta, atribución que por mandato constitucional compete única y exclusivamente al Jefe de Estado, acorde con lo previsto en el art. 118° inciso 21) de la Constitución Política[2], ello bajo el sistema Presidencialista al cual nos adscribimos.
Ha sido recogido en nuestro Código Penal como causa de extinción de ejecución de la pena (Art. 85° y 89°), decisión que además, una vez concedida mediante la correspondiente Resolución Suprema, adquiere la calidad de Cosa Juzgada, es decir, INMUTABLE, al amparo de lo previsto por el art. 139° inciso 13) de la Constitución Política[3], que a decir del jurista VALLE RIESTRA se ajusta a lo normado en el artículo 4° inciso 6) del Pacto de San José, señalador de cómo la amnistía, el indulto o la conmutación de la pena podrán ser concedidos en todos los casos. Igual repite el artículo 6° del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, incluso aplicable a casos de pena de muerte, lo que demuestra la gravedad de delitos susceptibles de perdón[4].
Coincidimos con lo opinado por el maestro Eugenio Raúl ZAFFARONI en el sentido que, la naturaleza del derecho de gracia no es la de un acto judicial ni la de un acto administrativo, sino que es un acto de gobierno, un acto de poder, por lo cual no puede ser una actividad reglada. Si se olvida esto, el derecho de gracia e indulto parecería ser una injerencia del Poder Ejecutivo en el Judicial[5].
Nos encontramos frente a una institución con tradición constitucional, la cual ha sido reconocida expresamente en la mayoría de cartas políticas desde el inicio de nuestra vida republicana, salvo, conforme lo señala ROY FREYRE[6] en la Constitución promulgada en 1867, por el Gral. Mariano Ignacio Prado, por entonces Presidente Provisorio de la República, todas las Constituciones que ha tenido el Perú, consignan al Indulto como una atribución del Congreso, o también como facultad del Presidente de la República. En el primer supuesto, se entendió que al tratarse de una dispensa de la ley, éste debía ser concedido por el órgano del cual emana dicha facultad.
Cabe indicar en este punto que el poder de indultar o perdonar ha sido reconocido desde siempre en diversos ordenamientos tanto de nuestra tradición jurídica Euro continental, como propias del sistema del Common Law, bajo diversas denominaciones, tales como: Poder de Perdonar, Clemencia, Indulgencia, (…) siendo idéntica la consecuencia legal en todas ellas, la extinción de la ejecución de la pena materializada en la supresión de la pena impuesta, bajo el fundamento político criminal de constituir un correctivo inmediato frente a graves errores judiciales, único y último mecanismo para resarcir muchas veces una situación de injusticia, en la posibilidad de ser utilizada como un correctivo, general y ultimo, frente a errores y contradicciones a los principios de necesidad y merecimiento de pena[7].
Frente a los cuestionamientos respecto a si dicha institución debe pervivir en nuestros ordenamientos, consideramos que sí, no sólo por la gran tradición jurídica en nuestras cartas políticas, sino principalmente, porque constituye el único mecanismo eficaz y eficiente, frente a abusos del sistema judicial, de los cuales no hemos podido aún librarnos, si logramos eso, las amnistías, los indultos, las conmutaciones y las gracias, pasarán a un segundo plano ya que la justicia no perpetrará atropello. Hoy eso es una utopía. [8]
Al respecto, un claro ejemplo lo encontramos en los cerca de 700 indultos concedidos durante el gobierno de Alberto Fujimori a condenados ilegalmente por supuesto delito de Terrorismo, personas que fueron condenadas por el Poder Judicial sin pruebas bajo las leyes de emergencia vigentes en esa época, donde intervino la recordada Comisión presidida por el sacerdote Hubert Lanssiers.
Finalmente es importante considerar además que dicha institución juega un rol muy importante en nuestro colapsado sistema penitenciario, pues su otorgamiento refresca el grave estado de hacinamiento en que se encuentran la mayoría de penales en nuestro país, donde la capacidad carcelaria hace mucho tiempo superó el límite máximo de aforo para el cual fueron construidos.
REGULACION DEL TRÁMITE Y PROCEDIMIENTO.-
El procedimiento relacionado con las Gracias Presidenciales (Derecho de Gracia, Indulto y conmutación de penas) se encuentra regulado en el Reglamento de la Comisión de Gracias Presidenciales, aprobado por Resolución Ministerial N. 0162-2010-JUS[9], del 13 de julio de 2010, donde se realiza incluso, una clasificación de las gracias presidenciales: común u ordinario y humanitario o excepcional.
En este dispositivo se detalla cuál es el rol de la Comisión de Gracias Presidenciales (órgano colegiado multisectorial) quienes tienen a cargo la emisión de un informe técnico legal, donde luego de analizar y evaluar la diversa documentación acopiada al expediente respectivo, decidirá si recomienda el otorgamiento o denegatoria de la gracia solicitada, estableciéndose que los criterios adoptados, en el caso del indulto humanitario, serán los mismos establecidos para el indulto común, primando obviamente el carácter humanitario de la decisión y la opinión especializada del profesional médico competente.
Es importante no perder de vista que si bien es cierto existe un reglamento que, de cierta manera, regula los requisitos que deben cumplirse al solicitar este tipo de gracia, nos encontramos frente a una institución jurídica de carácter discrecional y excepcional, ergo, no está sujeta a limitación alguna, pues cualquier limitación devendría en Inconstitucional.
En este sentido, el art. 23° del citado reglamento, prevé expresamente que: “(…) la propuesta que formula la Comisión no vincula al Presidente de la República, ni la opinión desfavorable o la ausencia de opinión impiden su concesión, con arreglo a la Constitución Política del Perú”.
En el caso del indulto humanitario, la norma antes citada en su art. 31° establece los supuestos en que procede su otorgamiento, así tenemos:
- a) Los que padezcan enfermedades terminales.
- b) Los que padecen enfermedades no terminales graves, que se encuentren en etapa avanzada, progresiva, degenerativa e incurable, y además que las condiciones carcelarias puedan colocar en grave riesgo su vida, salud e integridad.
- c) Los afectados por trastornos mentales crónicos, irreversibles y degenerativos; y además que las condiciones carcelarias puedan colocar en grave riesgo su vida, salud e integridad.
(Cabe indicar que el anterior reglamento preveía además como supuesto de procedencia, el contar con más de 65 años de edad – última parte del art. 22° de la Resolución Ministerial N. 193-2007-JUS).
RESPECTO AL CARACTER “HUMANITARIO” DEL PEDIDO.-
Conviene conceptualizar o definir que encierra el término HUMANITARIO, según el diccionario CABANELLAS[10], se define como filántropo, indulgente, benéfico, caritativo. Para DRAE Benigno, caritativo, benéfico. Que tiene como finalidad aliviar los efectos que causan la guerra u otras calamidades en las personas que las padecen.
En consecuencia, este tipo de indulto se fundamenta en razones de benignidad, una forma de indulgencia frente a un condenado al advertirse grave afectación de la salud física o mental. razones por las cuales el Estado cesa la ejecución de la pena impuesta, en aras de cautelar un bien superior como es la dignidad de la persona humana, fin supremo de la Sociedad y el Estado. La cual es viable sólo mediante el respeto de los derechos fundamentales de la persona, entre éstos, el derecho a la vida, el cual constituye el centro de todos los valores y el supuesto básico de la existencia de un orden mínimo en la sociedad.[11]
Resulta pertinente traer a colación – respecto a la naturaleza humanitaria del pedido- el fundamento esgrimido en el Indulto humanitario otorgado al sentenciado José Enrique Crousillat Pérez -Torres, (además de ser el primer caso en que el mismo fue ilegal y arbitrariamente dejado sin efecto), señalándose en la correspondiente Resolución Suprema[12] la inexistencia de necesidad de pena, que la continuidad de la ejecución penal pierda todo sentido jurídico social, al acreditarse la enfermedad crónica y avanzada edad del solicitante.
Así también respecto al carácter humanitario de la gracia presidencial, en la STC N. 4053-2007-PHC/TC (Caso Jaililie) (aunque dicho pedido no se sustentó en razones humanitarias), el Tribunal Constitucional señaló que dicha gracia deberá ser concedida por motivos humanitarios, en aquellos casos en los que por la especial condición del procesado (por ejemplo, portador de una grave enfermedad grave e incurable en estado terminal) tornarían inútil una eventual condena, desde un punto de vista de prevención especial (fundamento n. 27).
¿LAS GRACIAS PRESIDENCIALES SON PASIBLES DE CONTROL JURISDICCIONAL?
Conforme lo hemos señalado líneas arriba, la Resolución Suprema por la cual se otorga una Gracia Presidencial, tiene la calidad de Cosa Juzgada, según mandato expreso del art. 139° inciso 13) de la Constitución Política de 1993. Sin embargo, en el Perú la realidad supera incluso el mandato constitucional el cual debería ser respetado en un estado democrático de derecho, prueba de ello ha sido el caso antes referido (Crousillat) donde el propio Jefe de Estado, Alan García, después de otorgado el beneficio, mediante Resolución Suprema N. 056-2009-JUS del 14 de marzo de 2010, lo dejo sin efecto, en base a la gran presión mediática, decisión abiertamente arbitraria e inconstitucional.
Al margen del cuestionamiento de estas decisiones eminentemente políticas, plasmadas en un acto de gobierno, resulta interesante el pronunciamiento del Tribunal Constitucional en la acción de Habeas Corpus interpuesta por Crousillat, a raíz de haberse dejado sin efecto el indulto, ordenándose su captura, el TC mediante Sentencia recaída en el Expediente N. 03660-2010-PHC/TC del 25 de enero de 2011, establecen que si bien es cierto reconocen el carácter de cosa juzgada que adquiere la resolución suprema que concedió el Indulto, y cuestionando que la posterior revocatoria de lo ya concedido no resulta constitucionalmente admisible, pues la garantía de la cosa juzgada y su inmutabilidad contradicen esta posibilidad. De otro lado, se consideró “contradictoriamente” por decir lo menos, que incluso la garantía de la inmutabilidad de la cosa juzgada puede ceder ante supuestos grave de error. Señalándose a continuación que (ver fundamento n.10) la decisión de indultar a un condenado genera cosa juzgada y como tal es inimpugnable y por tanto, irrevocable administrativamente, e impide la posterior persecución penal por los mismos hechos. Sin embargo, ello no obsta que pueda ser objeto excepcionalmente de anulación en sede jurisdiccional. Naturalmente dicho control no versa sobre la conveniencia o no del indulto, pues ello resulta una materia reservada a la propia discrecionalidad del Presidente de la República, sino sobre su constitucionalidad.
Es decir, para el TC pese a reconocer que el Indulto es una prerrogativa presidencial discrecional y que sus efectos generan cosa Juzgada, considera contradictoriamente que ésta podría ser pasible de control jurisdiccional, únicamente respecto a su constitucionalidad, sin embargo, al enmendar la plana, entra al fondo del asunto, es decir, a las razones que justificaron el otorgamiento de dicha gracia, para respaldar de un lado la revocación del indulto por parte del Presidente, y por otro, considerar que dicha facultad no era competencia del jefe de Estado, al ser jurídicamente inviable, declarando Infundado el Habeas Corpus planteado, y corrigiendo la resolución suprema, declara la Nulidad del Indulto concedido.
¿Qué implicaría ese control jurisdiccional que según el TC propugna respecto a las gracias presidenciales? Irremediablemente, como en el caso referido, ingresar al análisis de fondo de una decisión que tiene la calidad de inamovible e inmutable.
Pareciera olvidar el TC que el otorgamiento del Indulto, así como las demás gracias presidenciales, es un acto singular, propio de un acto de gobierno[13], y que los cuestionamientos posteriores a su otorgamiento serían pasibles de un juicio político a través del mecanismo de Acusación Constitucional, según lo previsto en el art. 99° de la Constitución Política del Estado, así como la responsabilidad política del Estado, al respecto, contamos con el voto singular del Magistrado CALLE HAYEN, quien en la Sentencia del caso JAILILIE AWAPARA, considero que:
“si el Presidente erró o no en conceder el derecho de gracia, no compete a esta instancia cuestionar tal decisión. En tal caso le queda el juicio político a través de la acusación constitucional que prevé el artículo 99° de la Constitución Política del Perú, así como la responsabilidad de los ministros conforme a lo señalado en los artículos 120° y 128° de la acotada. Quiere decir que tal como se ha diseñado la Constitución no hay límites para el ejercicio del derecho de gracia presidencial”. (el subrayado y negritas es nuestro)
RESPECTO A LA MOTIVACIÓN DE LA RESOLUCIÓN QUE CONCEDE EL INDULTO.-
En la Sentencia emitida en el caso Jaililie Awapara – STC N, 4053-2007-PHC/TC, de fecha 18 de diciembre de 2007, el TC ha señalado entre otros, que una consecuencia directa del carácter jurídico de la Constitución es el control jurisdiccional de los actos de todos los poderes públicos y de los particulares. Además de fijar una serie de límites formales y materiales en cuanto al derecho de gracia, señalando entre otros, que la motivación de la resolución suprema que otorgó el beneficio, considera a futuro debe estar debidamente motivada a los efectos de que, en su caso, pueda cumplirse con evaluar su compatibilidad o no con la Constitución Política del Estado.
De otro lado, consideran que si bien la resolución suprema que otorgó el derecho de gracia incurre en falta de motivación, ello no invalida la resolución adoptada. Y a continuación señalar que en futuros casos en los que se cuestionen medidas que supongan el otorgamiento de la gracia presidencial, deberá tomarse en cuenta la necesidad de que toda resolución suprema que disponga dicho beneficio, tenga que aparecer motivado a los efectos de que, en su caso, pueda cumplirse con evaluar su compatibilidad o no con la Constitución política del Estado.
Al respecto el postulado expuesto por la doctrina autorizada parece más acorde con la Constitución, pues partiendo de la premisa que se trata de una facultad DISCRECIONAL sin limitación alguna, no cabe condicionar su validez o someter a control, si la motivación ha sido o es suficiente.
Para QUIROGA LEON[14], comentando el derecho de gracia como potestad discrecional del Jefe de Estado, sostiene entre otros: siendo una potestad discrecional y política del Ejecutivo, carece de sentido pedirle motivación. La motivación solo es requisito esencial del debido proceso en una resolución que resuelve una controversia de derecho. (…).por lo tanto, como acto administrativo particular, su modo de control sería por medio de la acción contencioso administrativa que prevé el artículo 148° de la Constitución. Pero la acción contencioso solo es residual, es decir, únicamente puede tener al afectado como reclamante frente al Estado que le niega un derecho particular. Y ese no sería el caso en el derecho de gracia. Por lo tanto, no habría legitimación ni interés para obrar para cuestionar judicialmente la concesión del derecho de gracia.
De lo expuesto se colige que el ejercicio del derecho de gracia, en cualquiera de sus variantes, no requiere de motivación alguna, al tratarse de facultades discrecionales del Presidente de la República, así mismo, tampoco puede estar sometido a ningún tipo de control jurisdiccional, conforme lo hemos señalado a lo largo de este breve análisis, constituyendo una facultad discrecional del Jefe de Estado, y cualquier tipo de limitación devendría en Inconstitucional.
[1] Sentencia expedida por la Sala Penal Especial – Expediente N. A.V 19-2001, del 07 de abril de 2009.pág. 706. www.pj.gob.pe
[2] Art. 118° inciso 21) de la Constitución Política de 1993: (….) conceder indultos y conmutar penas. Ejercer el derecho de gracia (…)”
[3] Art. 139° – Principios de la función jurisdiccional:
la prohibición de revivir procesos fenecidos con resolución ejecutoriada. La amnistía, el indulto, el sobreseimiento definitivo y la prescripción producen los efectos de cosa juzgada.
[4] VALLE RIESTRA, Javier. AMNISTIA, INDULTO Y GRACIA: COSA JUZGADA IRREVOCABLE E IRREVISABLE. En: JuS-Constitucional 5/2008. pág. 49-70.
[5] ZAFARRONI, Eugenio Raúl, Tratado de Derecho Penal. Parte General. Ediar. Buenos Aires. 1993. p.40.
[6] ROY FREYRE, Luis E. CAUSAS DE EXTINCIÓN DE LA ACCIÓN PENAL Y DE LA PENA. Editorial Grijley. Enero 1997. Lima. pag. 231.
[7] BUSTOS RAMIREZ, Juan. Manual de Derecho Penal General. 3a ed, Ariel, Barcelona, 1989.p. 412.
[8] Op. Cit. Pág. 70.
[9] Cabe indicar que mediante Decreto Supremo N. 008-2010-JUS, del 22/06/2010, se fusionaron las comisiones adscritas al Ministerio de Justicia encargadas de evaluar y proponer el otorgamiento de Gracias Presidenciales, dispositivo legal que en su Disposición Complementaria Derogó entre otras normas, la Resolución Ministerial N. 193-2007-JUS.
[10] CABANELLAS, Guillermo. Diccionario Enciclopédico de Derecho Usual. Tomo IV- F-I, 20ª Edición. Ed. Heliasta SRL, Bs As. 1981. Pág. 317.
[11] BERNALES BALLESTEROS, Enrique. La Constitución de 1993. Análisis comparado. ICS Editores. 2ª Edición. Lima. 1996.pág.88.
[12] Resolución Suprema N. 285-2009-JUS, publicada en el diario oficial El Peruano el 11 de diciembre de 2009.
[13] QUISPE CORREA, Alfredo. Indulto. Acto de Gobierno. Rentería. Lima. 2005. pag. 31.
[14] En: JuS-Constitucional 5/2008. PUNTOS DE VISTA. LA NECESIDAD DE LA PERVIVENCIA DEL DERECHO DE GRACIA E INDULTO Y SUS FORMAS DE CONTROL EN EL ESTADO CONSTITUCIONAL. Editorial Grijley. Mayo 5/2008. Pág. 99.
